Законники 93-го, писавшие текст нашей Конституции, заложили туда общепринятый принцип разделения властей – законодательная (Федеральное Собрание), исполнительная (Правительство) и судебная (Верховный и Конституционный суды). Но над этим высится аппарат президента – своего рода «выборного монарха». Он определяет основные приоритеты развития страны в посланиях Собранию и подписывает законы (функция в рамках законодательной ветви), он представляет кандидатуру премьера и является Верховным Главнокомандующим (исполнительная функция), он гарант самой Конституции (верховная судебная инстанция). Ну и еще огромный набор самых разных полномочий, значительная часть из которых никогда даже и не задействовалась.
Но как фактически осуществляет всю эту громаду задач всего лишь человек из плоти и крови? В Конституции есть одна скромная строчка: «президент вправе формировать свою администрацию».
Жизнь уже в 90-х показала: чтобы определять приоритеты развития страны, выпускаемого раз в год пространного Послания Собранию, мягко говоря, недостаточно. Нужно, чтобы это самое Собрание было в обеих своих палатах согласно с этими самыми приоритетами, брало их на вооружение и реализовывало. И не устраивало импичментов и вотумов недоверия каждый год. И этим всем надо управлять – не раз в год одним документом, а множеством инструментов каждый день. Для этого, в частности, понадобилось, чтобы в Думе было лояльное большинство, а верхняя, региональная палата также состояла из базово лояльных президенту людей.
Поэтому возникла необходимость в структуре, которая занимается так называемой «внутренней политикой» – то есть фактически обеспечением базовой лояльности Институту Первого Лица и на партийном, и на федеративном уровне. И такая структура начала явочным порядком формироваться с 1996 года в том единственном месте, где только и могла сформироваться: в той самой «администрации».
Возникло огромное и влиятельное, но никак не описанное Конституцией ведомство: Управление внутренней политики в АП, занимавшее в иные годы до 60% ее кадрового состава. Начиная с Суркова, заместитель главы Администрации стал фигурой, сопоставимой по реальному весу со спикерами палат и вице-премьерами правительства. Гримасы русской административной филологии: «министерство внутренних дел» и «управление внутренней политики» – это совсем не одно и то же.
Параллельно уже с 1993-го шло нащупывание механизмов формирования лояльного парламента – путем перебора разных версий т.н. «партий власти». Ими последовательно были «Выбор России», «Наш Дом – Россия», «Единство» и наконец «Единая Россия». ЕР в том виде, как она сформировалась после слияния «Единства» с «Отечеством», окончательно оформилась в своего рода внешний департамент того же УВП. Последнее совещание в ЕР, где назначенным партией кураторам регионов объяснили, что теперь они по сути подчинены не генсеку Турчаку, а непосредственно «партнерам» со Старой, с именами и должностями – логическое завершение этой модели, спроектированной еще Волошиным-Сурковым.
В этом смысле архитектура, можно сказать, достроена.
Но теперь на наших глазах начинается новый этап, совсем в другом роде. Он связан с реформой архитектуры отношений Первого Лица уже и с исполнительной властью.
Правительство исторически всегда считалось более подконтрольным президенту, чем, скажем, Федеральное Собрание. И это было так – поскольку у назначаемого чиновника, включая премьера (если он, конечно, не Путин) нет никакой собственной «легитимности», кроме делегированной. Но реальные механизмы осуществления этого контроля всегда были довольно призрачными – встречи, совещания, какие-то советы по отдельным вопросам и направлениям.
Сегодня же мы видим, как в рамках той же АП начинают формироваться постоянные структуры, посредством которых «институт Первого Лица» может осуществлять непосредственное управление уже и Правительством – с помощью регулярно работающей мощной аппаратной машины. Новый формат Госсовета постепенно придает ему черты того, чем так и не смог (вопреки идеям авторов Конституции) стать Совет Федерации – площадкой для согласования интересов центра и субъектов федерации.
Кроме того в аппаратной вертикали помощника президента по экономике (должность была всегда, но до Белоусова все, кто ее занимал, были в роли не более чем экспертов-консультантов при президенте) постепенно формируется своего рода аналог УВП для экономики и социалки. Проекты разрабатываются в президентской вертикали, одобряются Первым Лицом и после этого уже в почти готовом виде отдаются на реализацию премьеру и министрам.
Теоретически следующей фазой должно стать аналогичное движение и по третьей ветви «триады Монтескье» – суд и правоприменение (включая силовые структуры). Для этого в рамках все той же Администрации давно уже существует и работает Совет Безопасности.
В общем анализируя дизайн Конституции в контексте сложившейся на его основе управленческой реальности, можно сделать следующий вывод. Разделение властей существует у нас только на «втором» этаже системы. На «первом» власть едина и неделима в рамках самого мощного и авторитетного из институтов государства – Института Первого Лица. Все «три ветви власти» растут из единого ствола, который поэтично называется у нас «вертикалью».
Однако такая архитектура, особенно в ее нынешнем недостроенном виде, порождает сегодня целый ряд проблем.
Проблема первая: совершенно непонятно, для чего вообще нужна партийная система, если базовой задачей внутренней политики является обеспечение доминирования Главной Партии, а всё остальное проходит по категории «расквасить парламент». Ну или, скажем, отдельный субъект федерации, буде там выиграет кто-то «незаконнорожденный». Допустить даже теоретически потерю уверенного (а лучше – конституционного) большинства в Думе для системы немыслимо: это будет означать возврат в ситуацию 90-х, где Дума была попросту деструктивным и вредным органом.
Проблема вторая: изнанка распределительной модели. Система госконтрактов, созданная для борьбы с коррупцией при трате госсредств, предсказуемо привела к прямо обратному эффекту: появлению так называемых «королей госзаказа», которые всегда выигрывают ключевые тендеры. Оно и понятно: одно дело декларируемая прозрачность и рыночность процедуры, и совсем другое – нельзя допустить, чтобы доступ к большим бюджетным деньгам получил кто-то чужой для главного института – Института Первого Лица. «Короли госзаказа» — это по сути прямые исполнители наиболее значимых и приоритетных поручений Первого, поверх всех структур «второго этажа».
Проблема третья: суд, прокуратура, МВД, ФСБ, Росгвардия – будучи вполне лояльными, но полуавтономными в отсутствие регулярного управляющего воздействия от Института Первого Лица – сплошь и рядом выходят за пределы своей компетенции. Пытаются активно играть и на поле «внутренней политики», и на поле «госэкономики». Причем теми средствами, которые есть у них в распоряжении – от сливов информации до точечных посадок, от задействования агентуры до передела рынков. Сегодня это по факту наименее управляемая и выстроенная сфера власти, и работа там по большому счету даже еще не начиналась.
Отсюда ясно одно: Институт Первого Лица должен быть описан куда более полно и точно, чем есть сейчас. Поскольку сегодня все в нем, кроме вершины айсберга, то есть непосредственно Первого Лица, находится в «серой зоне», по ту сторону конституционных форм. И важно понимать, что как бы долго ни длилось такое состояние, оно носит принципиально временный характер.
Свежие комментарии